裁判要旨

    新修订的《行政诉讼法》第一条增加了“解决行政争议”的立法目的，进一步明确了行政诉讼的定纷止争功能，也对行政审判工作提出了更高的要求。对依申请实施的行政行为，当事人提起不履行法定职责的行政诉讼的，应对原告是否提出过申请、被告是否有相应的法定职责及受理后的履责情况进行考察，并结合在案证据分析诉请实质，确定裁判方式。  

                                           案  情

    1993年，原周口市蔬菜乡韩庄村进行宅基地规划，乡、村两级联合在村组办公，村民王某、何某依当时规划条件，向村委会提交了户口本，村委会把包括二人在内的申请建住宅用地的村民名单报给了乡政府。但蔬菜乡政府对二人的申请未予答复。2003年王某、何某以蔬菜乡政府未履行法定职责向日博365娱乐场_365bet投注网站_365bet足球游戏提起行政诉讼。2005年蔬菜乡政府更名为城东办事处，2007年城东办事处更名为文昌办事处。2007年12月，二原告所在韩庄村划归人和街办事处管辖，此时文昌办事处、人和街办事处都归周口市川汇区管辖，原蔬菜乡政府辖域分出包括文昌办事处，人和街办事处在内的六个办事处。2011年文昌办事处整建制划归周口市东新区。王某、何某以文昌办事处为被告提起诉讼，日博365娱乐场_365bet投注网站_365bet足球游戏依法追加人和街办事处为案件第三人参加诉讼。审理中，被告和第三人以原告未提出过申请、行政区划调整后不是行使原蔬菜乡政府职权的机关为由，提出应驳回原告诉请、无法定审批宅基地的职责、不是本案适格当事人的抗辩理由。

                                           审  判

    2015年6月25日，太康县人民日博365娱乐场_365bet投注网站_365bet足球游戏经过审理，作出判决：一是确认被告周口市文昌办事处对二原告建住宅用地申请不履行答复、移送、告知、释明、指引法定职责的行为违法；二是责令第三人周口市人和街办事处于本判决生效后60日内对二原告的诉请作出行政处理；三是被告周口市文昌办事处赔偿二原告租房费（租房费按每人每月350元计算，从1994年1月起至给付之日止），判决生效后立即执行。

                                           评  析

    笔者认为，本案行政争议已持续20余年，历经10余年诉讼，为从根本上解决纠纷，应对诉请实质、法律适用、事实认定、裁判方式以及随着法律的修改、行政区划调整，被告及第三人职责的变化进行分析评判，进而确定文昌办事处、人和街办事处对原告王某、何某应负的具体职责。

    一、本案原告是否向被告提出过建住宅用地申请

    韩庄村时任村、组干部以及村民的证人证言相互印证，均证实韩庄规划宅基地时，二原告依照当时的规定向村里交了户口本，在村里现场办公的乡干部从村委会把包括二原告在内的名单抄走。上述证据是在不同时间、地点形成的，没有相互矛盾之处，符合证据的客观性、合法性，应予采信。依照当时的《村民委员会组织法（试行）》和《中华人民共和国土地管理法》的规定，韩庄村村民建住宅用地的申请不完全符合申请程序，但这种乡村联合办公、提交户口本、抄走名单的做法应为一种行政惯例，虽有瑕疵，并不必然无效。考量当时依法行政的状况，这种惯例具有便民性，不明显抵触现行法，符合行政效率且具有一定的合理性，形成了原告向村委会申请并上报乡政府审批的法律事实。被告以原告没有证明证据其曾提出过申请的抗辩与事实相悖，应不予采信。

    二、本案被告及第三人是否为本案适格诉讼当事人

    本案所涉行政争议发生于1993年，当时适用的《中华人民共和国土地管理法》（1986年通过，1988年修改）第三十八条第一款规定：“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和空闲地，使用耕地的，经乡人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准”。依照此规定，乡级人民政府对村民宅基地申请有审核和审批的法定职责。1998年，全国人大常委会对《中华人民共和国土地管理法》作了修改，修改后，该法第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”。从1998年，乡政府对宅基地申请虽然没有了审批权，但仍有对村委会上报的村民建住宅用地申请审核上报县级人民政府审批的法定职责。因此，被告及第三人对二原告的建住宅用地申请负有法定的审批、审核职责，是本案适格诉讼当事人。

    三、本案被告是否应对原蔬菜乡政府不履行法定职责的行为承担责任

    依照《中华人民共和国国家赔偿法》第七条规定：“赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关；没有继续行使其职权的行政机关的，撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关”。本案中，只是发生了行政机关名称的变更、区划的调整，没有发生撤销的法律事实。从2005年至2007年，原蔬菜乡政府的前身城东办事处整体上承接了原蔬菜乡政府的人、财、物，此时只是名称的变更，城东办事处为继续行使原蔬菜乡人民政府职权的行政机关。2007年之后，城东办事处名称变更为文昌办事处，虽然区域面积发生变化，但并未发生撤销的法律事实，文昌办事处为继续行使原蔬菜乡政府职权的行政机关，如确因行政区划调整，被告辖域缩减，也只产生在内部的责任分担问题，应在有关部门对其法律责任确定后上报上级行政主管机关解决，不产生对抗第三人的法律效果。换言之，就是本案原告王某、何某有权向文昌办事处主张权利，要求其对原蔬菜乡政府不履行法定职责的行为承担责任。

    四、日博365娱乐场_365bet投注网站_365bet足球游戏依职权追加人和办事处为第三人的法理依据

    从2007年12月份原告王某、何某所在村组划归人和街办事处管辖至今，文昌办事处对原告应负的职责内容发生了变化。被告作为基层权力机关，对辖区村民在生产、生活中遇到的问题存在一定的指导、规范义务，当因行政区划调整被告对原告建住宅用地申请已无法定审核、审批职责时，被告作为掌握更多行政资源、谙熟流程制度的行政主体，应将其申请转送给有权部门（即本案第三人），或指导其向该部门申请，这也是行政权力便民性的体现。从现代政府管理模式行为价值构建的角度看，被告在此阶段对原告负有移送、告知、释明、指引等义务，对此类义务的不履行，同样构成行政诉讼中的不作为。需要说明的是，本案中的行政不作为是一种持续性的行为，从王某、何某所在村划归第三人时起，人和街办事处即对二原告申请负有法定的处理职责，这也是日博365娱乐场_365bet投注网站_365bet足球游戏依职权追加其为本案第三人的法理依据。

    五、关于裁判方式

    笔者认为，该案行政争议所涉及的法律关系较为复杂，处理时应当把握两个原则，即判决要以实质性化解行政争议为旨归，既不能止于没有实质性意义的程序性答复的判决形式，又不能违背行政诉讼中司法权不侵犯行政权的基本法理。因此，裁判时不宜在判决书主文中直接判令行政主体履行特定法定职责，可以在本院认为部分通过裁判说理的形式，理清或确认法律关系，提示行政机关按照日博365娱乐场_365bet投注网站_365bet足球游戏的法律见解作出特定行为，从而引导行政主体实质性解决行政纠纷，既能增强裁判的说报力、执行力、公信力，又能达到案结事了的基本目标。

    首先，本案纠纷的根源已经查明，政府应当有所作为。因此，日博365娱乐场_365bet投注网站_365bet足球游戏判决的内容应当是判令第三人对原告的建住宅用地申请作出行政处理，即必须作出实体性行政行为，而不应作出程序性答复的行政行为。“作出答复”是一种法律意义模糊且无法规范的程序性行政行为，如“请等待研究解决”可以成为“答复”的主要内容。作为一种程序性行政行为，它不会改变行政主体与行政相对人之间实体上的权利义务关系。因此，即令行政主体作出答复，也不能实质性解决案件纠纷。如果仅凭有限的程序作为而认定行政主体已履行了法定职责，对该行政行为是否符合法律要求的效果，是否与行政相对人利益相符都不管不顾，那么原告提起行政诉讼就失去了意义。

    其次，通过裁判说理的方式理顺并确认有争议的法律关系。一是在案证据可以认定原告应分宅基地的事实。当然如果第三人在作出处理时有新的证据能否认这一事实，行政机关可以不受此提示的束缚；二是村里有宅基地，第三人应履行审核职责，上报县级人民政府审批；三是村里无宅基地，第三人应按照《村民委员会组织法》的规定，指导村民委员会依法讨论研究其他安置、补偿措施；四是第三人在作出行政处理时，应按照正当程序要求，充分听取当事人的陈述和意见，贯彻执行公开原则，对当时村宅基地分配情况调查清楚。